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[农地制度改革与农地配置效率改善]
1 引言
农地是我国九亿农民最根本的生产和生活资料。在一定的制度安排和生产经营方式下，农地承载着提高农民收入、增加就业、稳定预期和农村社会保障等多项功能[1]。历史实践表明，科学合理的农地制度是农地资源高效配置、农地功能充分发挥的核心条件。
建国后，我国经历了四次农地制度的变迁和创新，现行的家庭联产承包责任制，对满足农民基本生活需求、促进农地资源合理配置等方面做出了很大的贡献。但是，随着农村社会经济的发展和环境的变化，农地制度固有的产权缺失、土地经营权流转不畅、规模效益低下及社会保障功能过度等缺点日益凸显，并逐渐成为我国农地资源进一步优化配置的制度性障碍。因此，农地制度改革成为改善农地配置效率，促进农村经济和社会发展的关键所在。
2 现行农地制度的缺陷及对农地配置的影响
2.1 产权缺失——农民权益无法保障
第一，集体土地所有权不明确：（1）主体不明确。农村集体有乡、村、组三级，到底哪一级是农地所有权主体并不明确；（2）边界不明确。具体的哪一些土地属集体，哪一些属国家，界定不清；（3）集体中成员的权益模糊。集体所有是集体成员总和的所有而不是集体代表的所有，虽然明确了集体的权益，但具体到集体中的每个成员的权益却非常模糊；（4）权能不完整。集体土地所有权是国家所有控制下的所有权，不具有独立性；限制性规定多而保护性规定少，集体权利被国家权力架空。
第二，集体土地使用权不完善：（1）使用权主体弱势。在国家、集体、商业组织和农民之间的利益博弈，农民始终处于弱势，无力维护自己的合法权益；（2）土地承包经营权不稳定。现行政策虽然明确规定土地承包期限30年不变，但在实际操作中，仍缺乏具体的配套措施，政策本身也具有模糊性；在“大稳定”的要求下并没有完全禁止“小调整”，“三年一小调，五年一大调”成为普遍现象；另外，国家可以以“公共利益”为借口任意剥夺农民的承包经营权。（3）农民对承包地的支配权、收益权模糊。法律没有界定作为使用权主体的农民有怎样的支配权利和量化的收益权利，农民在维护自己的权益时无法可依。
明晰的产权是农地资源有效配置的首要条件，由于产权的缺失导致了农民权益得不到保障，农地资源配置低效。主要体现在：(1)政府以国家权力压制集体权利，侵犯农地配置的公平性和市场性，形成低效配置。“公共利益”的界定模糊，为政府寻租行为提供了温床；集体权利的不完整性，使集体无力对抗国家的行政权利，政府肆意征用，造成土地资源的浪费和低效配置。(2) 农民在征地行为中始终处于被动地位，无法获得平等的谈判权利，合法权益得不到保障，甚至出现抵制政府宏观调整农地的现象，阻碍农地流转市场的形成与完善。(3)权能不完整致使农民不具备承包地的抵押权，难以获取有效的金融服务，从而农地流转、交易的资金难以保证，土地集中速度缓慢，影响配置效率。(4)农民成为农地市场主体的进程缓慢，农地配置低效。农民没有完整的明确的权益保护机制，进入市场的风险极大，因此农民缺少进入市场的激励，农地资源长时间得不到有效的配置。(5)使用权缺失使承包经营权得不到公正的对待：一方面国家或集体凭借行政权利强力收回承包地，强迫流转，另一方面设置种种障碍，限制农民依法转让承包经营权，农民没有独立的、有效的农地使用权，不能成为土地的真正主人，不能自主配置农地。
2.2 流转不畅——市场机制难以健全
土地经营权流转不畅主要表现在：(1) 流转信息渠道不畅通。没有对土地流转进行咨询、评价、公证、仲裁等的中介服务组织，供需双方的信息不能及时沟通，使流转受阻，出现了“要转的转不出去,要租的租不到”的矛盾。(2)农地流转数量少，速度慢。有关抽样调查显示，只有33%的农户进行过土地流转，不足10%的土地参与流转[2]。(3)农地内部流转方式不科学，缺乏规范。几乎9%的流转是在同村亲戚间进行，口头随意和不用支付租金的占到50%[2]，几乎没有契约形式约束。
对农地配置的影响：(1)流转不畅使农地不能向种田能手集中，农地经营难以形成规模效益。一方面种田能手无田可耕，另一方面多数农民弃而不耕，农户之间的农地流转陷入供需两难的局面。(2)缺乏规范和法制保障使农户不愿流转手中的农地，限制了农地流转积极性。(3)农地市场机制不健全一定程度上放纵了行政性流转，形成用地结构的不合理，农地配置不科学。(4)由于农民不能真正成为农地市场主体，致使农地市场的培育和健全十分缓慢，市场化水平低。
2.3 经营低效——规模效益难以凸显
现行以家庭承包制为主的土地经营制度，施行土地均等、人人有份的配置方式，保证了公平却没有兼顾到效率。主要表现在：农地严重破碎化，平均每户农民分到的土地仅有8.74亩，且被分割成9.5块，平均每块仅有0.89亩[3]；农业劳动生产率低，仅为第二产业的1/8和第三产业的1/4[1]。
由于劳动力数量众多，家庭经营规模有限，致使土地产出率不高，规模效益难以凸显，从而土地承载的收入功能弱化。具体的：(1)农地小块经营，农户收入有限，使其选择进城务工而抛荒耕地。(2)小块经营使农地中沟、坎大量增加，不利于土地节约集约利用。(3)限制了农业机械化生产，阻碍农业科技的推广。(4) 资金、劳动力、技术等资源配置效率低下直接导致农地资源配置低效。有限的公共资源和科技服务配给数量巨大的农户家庭，其交易成本巨大，难以实现。
2.4 保障过度——农地功能有失偏颇
农地保障功能过强，人与地的分离困难。既是生产要素又是生存保障，还是兼业农民的就业保障，农民不愿放弃农地，实际生活水平和社会保障的缺乏让他们明白也不能放弃这唯一的生存保障。从经济学角度讲，土地的生产功能和保障功能应该是分离的，独立的。生产功能第一位，保障功能第二位。农民保障是部分土地收益与医疗、卫生、养老等社会因素共同构成的保障体系。农民的收入已不完全来源于土地，但是土地仍然是农民最重要的财产，承载着其他财产所不具有的就业和保障功能。土地保障功能是农村缺乏社会保障体系状态下的被迫自我保障的自然反应。
对农地配置的影响：(1)生产要求集中，保障要求均分，功能性矛盾愈演愈烈。对于兼业农民来说，由于小块土地经营收入有限，其生产功能已经不重要，他们更在乎的是保障功能，一旦丧失务工的岗位，还可以回到农村继续耕种，满足就业和基本的生存保障。(2)土地保障过重，农民不放弃农地，农地流转速度缓慢，难以形成农地流转市场。(3) 阻碍农村劳动力转移，不利于生产要素的优化组合。离乡不离土，农村剩余劳动力大多数不能随其进入非农领域而获得规范的社会保障体系，势必阻碍农村劳动力非农化转移和二元经济结构的转变，一定程度上阻碍现代化进程。
3 提高农地配置效率的制度改革和创新
以产权制度创新为核心，改革农地经营制度，健全农地流转制度，完善农村社会保障体系，循序渐进，步步为营，逐步完善促进农地高效配置的动力机制、运行机制、经营机制和保障机制。产权改革是起点，是根本，为其他改革提供制度保证；完善的流转市场是最终目标，是农地资源有序、高效配置的保障；保障体系的建设能够促进土地流转、加快土地集中，间接推动农地规模化、产业化经营；经营方式规模化改革繁荣了农地流转市场，也是实现农地资源高效配置的现实选择。通过改革促进作用，强化相互联系，优化互动结构，最终实现农地资源的高效配置。
3.1 以产权制度创新为核心，确认产权主体，理清权能关系——完善动力机制
3.1.1 确认农地所有权和使用权主体。集体土地所有权作为独立的产权不应该是国家所有权在农村的延伸，必须依法界定集体所有权的主体。村级经济组织经济实力强的继续行使土地所有权，广大内部地区村级经济组织薄弱，村集体成了乡镇政府在村里的延伸，加重了农民负担，所以取消其行使土地所有权的权利，由村民小组一级来行使。农户是农地使用权主体，除此之外还应包括从事农业生产的企业、公司。
3.1.2 理清土地权能关系。赋予集体土地所有完善的权能，即占有、使用、收益和处置的权利；合理分割收益权和处置权以及他们带来的利益，并以契约形式进行激励和制约；交换土地使用权权能，促进农地经营形式的多样化，提高土地经营的收益；土地使用权资本化，有三种方式：一是土地使用权的租赁式转让，二是将土地使用权抵押，三是股份化。
3.1.3 改革土地征用制度，依法限定政府的行政权能。提高征地补偿标准，量化征地收益分配，将大部分补偿金直接补偿给失地农民，集体留用部分补偿金建立失地农民保障基金；强化政府的宏观调整和服务功能，改变其农地实际供给者的角色，限制政府“以征地养财政”的寻租行为，维护集体和农民的权益。
3.1.4 完善土地承包经营权。避免频繁调地，消除农民“怕变”顾虑，提高农民投入积极性，用好农地、养好农地，奠定农地资源使用权流转的基础；承包权期限长期化，禁止政府和集体以私利违规收回和强制流转，强化承包权的稳定性；明确承包地使用权能，鼓励依法流转和市场配置。
3.2 健全农地流转制度，确保农地市场有序运行——完善运行机制
3.2.1 科学制定农地市场流转规则。以平等、自愿、公开、有偿为基本原则，防止强迫、分派；使用权转让必须签订合同或契约，法定双方权责；仅限于农地使用权转让，转让主体为农户，方式和期限由农户决定，一般在承包期内；建立并完善有偿流转体系，因地制宜，因时制宜，不同情况区别对待补偿标准，保护农民权益；农地流转不得改变其用途，仍为农所用，以保证农地总量和土地可持续利用。
3.2.2 培育农地市场体系，高效配置农地资源。一级市场效率优先，兼顾公平，根据实际情况，种田能手可以集中经营更多土地；活化二级市场，法律规定内尝试多种方式，并以合同、契约、法律等形式规范交易行为；建立完善农地金融市场，为农地流转提供资金保障，可借鉴国外经验，组建全国性土地银行和土地抵押贷款合作社。
3.3 创新农地经营制度，发展产业化、现代化农业——完善经营机制
3.3.1 发展城需产业，加快就业转移，促进农地集中。在城市边缘的农村地区，依据有利的交通优势和丰富的劳动力资源，发展城需型产业，如城需农业、城需建筑业等，促进农村剩余劳动力向二、三产业转移，使农民不再依赖土地，自动参与农地流转，促进农地向种田能手及农业企业集中，提高农地利用水平。
3.3.2 仍以农户为主，鼓励种植专业化和农技公司化，提高农地产出率。土地承包经营制度依然是现阶段最基本的农地制度，发展现代农业仍要以农户家庭经营为主。土地集中后，发展专业化农业，农户以市场为导向，自主选择种植，形成以农户为单位的专业化栽培体系，提高农地产出率；同时鼓励农民创建农技农活公司，提供专业的农业技术服务和农活服务，促进科技集约和生产工具集约，提高农业生产效率。
3.3.3 农业生产农场化、企业化，集约利用农地资源。农业生产规模化、现代化是农业发展基本趋向。在农村经济较发达的地区，开展农场化、企业化经营试点，运用先进生产技术和管理理念，提高农地使用的效率，突出农地规模经济。
3.4 加快农村社会保障体系建设——完善保障机制
3.4.1 国家和集体要各尽其责
农民在工业化进程中做出了巨大的贡献，而如今城市导向型的保障体系明显不公平，农民没有享受到工业化的成果。“工业反哺农业，城市反哺农村”的政策仍然没有得到贯彻和落实，因此，国家应承担农村社会保障体系建设的主要责任。国家应承担农村社会保障建设的立法、组织、财政、管理和监督责任。国家财政政策、科技政策进一步向农村倾斜，提高农产品的价格，限制农资价格，切实落实惠农利农政策。
农村集体组织在农村保障体系建设中应发挥重要作用。集体是农民的组织而不是政府的代表，应以农民利益为根本，充分表达农民意志，为农民争取权益。在集体财政中建立保障基金，为农民不可预知的重大损失提供应急保障；对村集体内特困农户、孤寡老人等开展对应帮扶，向提供帮扶的农户给予一定补助，使他们有一定的激励去帮助弱者，并且促进了村集体的和谐。
3.4.2 加快农村配套设施改革，提高农村保障服务水平
改革农村医疗、卫生条件，提高农村医疗水平，建立农村医疗保险制度，逐步与城镇医卫服务挂钩，实现城乡统一医卫体系；加强农村义务教育，提高农村接受教育的积极性，加大农村教育的经费和教师投入，提高教育水平并逐步与城镇接轨；建立农村劳动力就业培训制度，提高农村劳动力职业技能；改革户籍制度，消除对农业户口的歧视性规定和待遇，实行城乡户籍一体化，刺激有能力农民向城镇转移。
3.4.3 构建城乡一体化社会保障体系
逐步建立完善农村社会保障体系，强化土地生产功能，弱化就业和保障功能。把进城农民逐步纳入城市社会保障体系，使其与城市居民享有同等的社会保障服务，真正把农民从土地中解放出来。农村社会保障体系达到一定水平后，逐步与城市社会保障体系接轨，实行城乡一体化的完善的社会保障制度。
参考文献（Reference）：
[1] 张红宇.对当前农地制度创新的几点看法与评论[J].农村经济,2005(8):3-7.
[2] 叶剑平,蒋妍,丰雷.中国农村土地流转市场的调查研究——基于2005年17省调查的分析和建议[J].中国农村观察,2006,(4):48-55.
[3] 韩冰华等.论农地制度创新与中国农地资源合理配置[J].生态经济,2004(4):31-34.
[4] 申红卫.我国农地制度创新的现状、目标与路径分析[J].乡镇经济,2007(11):73-76.
[5] 张婉丽等.加快中国土地产权制度建设的建议[J].中国土地科学,2004(1):14-17.
[6] 吴克宁等.中国农村土地产权制度改革探讨[J],中国土地科学,2005(4):39-42.
[7] 刘涛,曲福田等.土地细碎化、土地流转对农户土地利用效率的影响[J].资源科学,2008(10):1511-1515.
农地是我国九亿农民最根本的生产和生活资料。在一定的制度安排和生产经营方式下，农地承载着提高农民收入、增加就业、稳定预期和农村社会保障等多项功能[1]。历史实践表明，科学合理的农地制度是农地资源高效配置、农地功能充分发挥的核心条件。
建国后，我国经历了四次农地制度的变迁和创新，现行的家庭联产承包责任制，对满足农民基本生活需求、促进农地资源合理配置等方面做出了很大的贡献。但是，随着农村社会经济的发展和环境的变化，农地制度固有的产权缺失、土地经营权流转不畅、规模效益低下及社会保障功能过度等缺点日益凸显，并逐渐成为我国农地资源进一步优化配置的制度性障碍。因此，农地制度改革成为改善农地配置效率，促进农村经济和社会发展的关键所在。
2 现行农地制度的缺陷及对农地配置的影响
2.1 产权缺失——农民权益无法保障
第一，集体土地所有权不明确：（1）主体不明确。农村集体有乡、村、组三级，到底哪一级是农地所有权主体并不明确；（2）边界不明确。具体的哪一些土地属集体，哪一些属国家，界定不清；（3）集体中成员的权益模糊。集体所有是集体成员总和的所有而不是集体代表的所有，虽然明确了集体的权益，但具体到集体中的每个成员的权益却非常模糊；（4）权能不完整。集体土地所有权是国家所有控制下的所有权，不具有独立性；限制性规定多而保护性规定少，集体权利被国家权力架空。
第二，集体土地使用权不完善：（1）使用权主体弱势。在国家、集体、商业组织和农民之间的利益博弈，农民始终处于弱势，无力维护自己的合法权益；（2）土地承包经营权不稳定。现行政策虽然明确规定土地承包期限30年不变，但在实际操作中，仍缺乏具体的配套措施，政策本身也具有模糊性；在“大稳定”的要求下并没有完全禁止“小调整”，“三年一小调，五年一大调”成为普遍现象；另外，国家可以以“公共利益”为借口任意剥夺农民的承包经营权。（3）农民对承包地的支配权、收益权模糊。法律没有界定作为使用权主体的农民有怎样的支配权利和量化的收益权利，农民在维护自己的权益时无法可依。
明晰的产权是农地资源有效配置的首要条件，由于产权的缺失导致了农民权益得不到保障，农地资源配置低效。主要体现在：(1)政府以国家权力压制集体权利，侵犯农地配置的公平性和市场性，形成低效配置。“公共利益”的界定模糊，为政府寻租行为提供了温床；集体权利的不完整性，使集体无力对抗国家的行政权利，政府肆意征用，造成土地资源的浪费和低效配置。(2) 农民在征地行为中始终处于被动地位，无法获得平等的谈判权利，合法权益得不到保障，甚至出现抵制政府宏观调整农地的现象，阻碍农地流转市场的形成与完善。(3)权能不完整致使农民不具备承包地的抵押权，难以获取有效的金融服务，从而农地流转、交易的资金难以保证，土地集中速度缓慢，影响配置效率。(4)农民成为农地市场主体的进程缓慢，农地配置低效。农民没有完整的明确的权益保护机制，进入市场的风险极大，因此农民缺少进入市场的激励，农地资源长时间得不到有效的配置。(5)使用权缺失使承包经营权得不到公正的对待：一方面国家或集体凭借行政权利强力收回承包地，强迫流转，另一方面设置种种障碍，限制农民依法转让承包经营权，农民没有独立的、有效的农地使用权，不能成为土地的真正主人，不能自主配置农地。
2.2 流转不畅——市场机制难以健全
土地经营权流转不畅主要表现在：(1) 流转信息渠道不畅通。没有对土地流转进行咨询、评价、公证、仲裁等的中介服务组织，供需双方的信息不能及时沟通，使流转受阻，出现了“要转的转不出去,要租的租不到”的矛盾。(2)农地流转数量少，速度慢。有关抽样调查显示，只有33%的农户进行过土地流转，不足10%的土地参与流转[2]。(3)农地内部流转方式不科学，缺乏规范。几乎9%的流转是在同村亲戚间进行，口头随意和不用支付租金的占到50%[2]，几乎没有契约形式约束。
对农地配置的影响：(1)流转不畅使农地不能向种田能手集中，农地经营难以形成规模效益。一方面种田能手无田可耕，另一方面多数农民弃而不耕，农户之间的农地流转陷入供需两难的局面。(2)缺乏规范和法制保障使农户不愿流转手中的农地，限制了农地流转积极性。(3)农地市场机制不健全一定程度上放纵了行政性流转，形成用地结构的不合理，农地配置不科学。(4)由于农民不能真正成为农地市场主体，致使农地市场的培育和健全十分缓慢，市场化水平低。
2.3 经营低效——规模效益难以凸显
现行以家庭承包制为主的土地经营制度，施行土地均等、人人有份的配置方式，保证了公平却没有兼顾到效率。主要表现在：农地严重破碎化，平均每户农民分到的土地仅有8.74亩，且被分割成9.5块，平均每块仅有0.89亩[3]；农业劳动生产率低，仅为第二产业的1/8和第三产业的1/4[1]。
由于劳动力数量众多，家庭经营规模有限，致使土地产出率不高，规模效益难以凸显，从而土地承载的收入功能弱化。具体的：(1)农地小块经营，农户收入有限，使其选择进城务工而抛荒耕地。(2)小块经营使农地中沟、坎大量增加，不利于土地节约集约利用。(3)限制了农业机械化生产，阻碍农业科技的推广。(4) 资金、劳动力、技术等资源配置效率低下直接导致农地资源配置低效。有限的公共资源和科技服务配给数量巨大的农户家庭，其交易成本巨大，难以实现。
2.4 保障过度——农地功能有失偏颇
农地保障功能过强，人与地的分离困难。既是生产要素又是生存保障，还是兼业农民的就业保障，农民不愿放弃农地，实际生活水平和社会保障的缺乏让他们明白也不能放弃这唯一的生存保障。从经济学角度讲，土地的生产功能和保障功能应该是分离的，独立的。生产功能第一位，保障功能第二位。农民保障是部分土地收益与医疗、卫生、养老等社会因素共同构成的保障体系。农民的收入已不完全来源于土地，但是土地仍然是农民最重要的财产，承载着其他财产所不具有的就业和保障功能。土地保障功能是农村缺乏社会保障体系状态下的被迫自我保障的自然反应。
对农地配置的影响：(1)生产要求集中，保障要求均分，功能性矛盾愈演愈烈。对于兼业农民来说，由于小块土地经营收入有限，其生产功能已经不重要，他们更在乎的是保障功能，一旦丧失务工的岗位，还可以回到农村继续耕种，满足就业和基本的生存保障。(2)土地保障过重，农民不放弃农地，农地流转速度缓慢，难以形成农地流转市场。(3) 阻碍农村劳动力转移，不利于生产要素的优化组合。离乡不离土，农村剩余劳动力大多数不能随其进入非农领域而获得规范的社会保障体系，势必阻碍农村劳动力非农化转移和二元经济结构的转变，一定程度上阻碍现代化进程。
3 提高农地配置效率的制度改革和创新
以产权制度创新为核心，改革农地经营制度，健全农地流转制度，完善农村社会保障体系，循序渐进，步步为营，逐步完善促进农地高效配置的动力机制、运行机制、经营机制和保障机制。产权改革是起点，是根本，为其他改革提供制度保证；完善的流转市场是最终目标，是农地资源有序、高效配置的保障；保障体系的建设能够促进土地流转、加快土地集中，间接推动农地规模化、产业化经营；经营方式规模化改革繁荣了农地流转市场，也是实现农地资源高效配置的现实选择。通过改革促进作用，强化相互联系，优化互动结构，最终实现农地资源的高效配置。
3.1 以产权制度创新为核心，确认产权主体，理清权能关系——完善动力机制
3.1.1 确认农地所有权和使用权主体。集体土地所有权作为独立的产权不应该是国家所有权在农村的延伸，必须依法界定集体所有权的主体。村级经济组织经济实力强的继续行使土地所有权，广大内部地区村级经济组织薄弱，村集体成了乡镇政府在村里的延伸，加重了农民负担，所以取消其行使土地所有权的权利，由村民小组一级来行使。农户是农地使用权主体，除此之外还应包括从事农业生产的企业、公司。
3.1.2 理清土地权能关系。赋予集体土地所有完善的权能，即占有、使用、收益和处置的权利；合理分割收益权和处置权以及他们带来的利益，并以契约形式进行激励和制约；交换土地使用权权能，促进农地经营形式的多样化，提高土地经营的收益；土地使用权资本化，有三种方式：一是土地使用权的租赁式转让，二是将土地使用权抵押，三是股份化。
3.1.3 改革土地征用制度，依法限定政府的行政权能。提高征地补偿标准，量化征地收益分配，将大部分补偿金直接补偿给失地农民，集体留用部分补偿金建立失地农民保障基金；强化政府的宏观调整和服务功能，改变其农地实际供给者的角色，限制政府“以征地养财政”的寻租行为，维护集体和农民的权益。
3.1.4 完善土地承包经营权。避免频繁调地，消除农民“怕变”顾虑，提高农民投入积极性，用好农地、养好农地，奠定农地资源使用权流转的基础；承包权期限长期化，禁止政府和集体以私利违规收回和强制流转，强化承包权的稳定性；明确承包地使用权能，鼓励依法流转和市场配置。
3.2 健全农地流转制度，确保农地市场有序运行——完善运行机制
3.2.1 科学制定农地市场流转规则。以平等、自愿、公开、有偿为基本原则，防止强迫、分派；使用权转让必须签订合同或契约，法定双方权责；仅限于农地使用权转让，转让主体为农户，方式和期限由农户决定，一般在承包期内；建立并完善有偿流转体系，因地制宜，因时制宜，不同情况区别对待补偿标准，保护农民权益；农地流转不得改变其用途，仍为农所用，以保证农地总量和土地可持续利用。
3.2.2 培育农地市场体系，高效配置农地资源。一级市场效率优先，兼顾公平，根据实际情况，种田能手可以集中经营更多土地；活化二级市场，法律规定内尝试多种方式，并以合同、契约、法律等形式规范交易行为；建立完善农地金融市场，为农地流转提供资金保障，可借鉴国外经验，组建全国性土地银行和土地抵押贷款合作社。
3.3 创新农地经营制度，发展产业化、现代化农业——完善经营机制
3.3.1 发展城需产业，加快就业转移，促进农地集中。在城市边缘的农村地区，依据有利的交通优势和丰富的劳动力资源，发展城需型产业，如城需农业、城需建筑业等，促进农村剩余劳动力向二、三产业转移，使农民不再依赖土地，自动参与农地流转，促进农地向种田能手及农业企业集中，提高农地利用水平。
3.3.2 仍以农户为主，鼓励种植专业化和农技公司化，提高农地产出率。土地承包经营制度依然是现阶段最基本的农地制度，发展现代农业仍要以农户家庭经营为主。土地集中后，发展专业化农业，农户以市场为导向，自主选择种植，形成以农户为单位的专业化栽培体系，提高农地产出率；同时鼓励农民创建农技农活公司，提供专业的农业技术服务和农活服务，促进科技集约和生产工具集约，提高农业生产效率。
3.3.3 农业生产农场化、企业化，集约利用农地资源。农业生产规模化、现代化是农业发展基本趋向。在农村经济较发达的地区，开展农场化、企业化经营试点，运用先进生产技术和管理理念，提高农地使用的效率，突出农地规模经济。
3.4 加快农村社会保障体系建设——完善保障机制
3.4.1 国家和集体要各尽其责
农民在工业化进程中做出了巨大的贡献，而如今城市导向型的保障体系明显不公平，农民没有享受到工业化的成果。“工业反哺农业，城市反哺农村”的政策仍然没有得到贯彻和落实，因此，国家应承担农村社会保障体系建设的主要责任。国家应承担农村社会保障建设的立法、组织、财政、管理和监督责任。国家财政政策、科技政策进一步向农村倾斜，提高农产品的价格，限制农资价格，切实落实惠农利农政策。
农村集体组织在农村保障体系建设中应发挥重要作用。集体是农民的组织而不是政府的代表，应以农民利益为根本，充分表达农民意志，为农民争取权益。在集体财政中建立保障基金，为农民不可预知的重大损失提供应急保障；对村集体内特困农户、孤寡老人等开展对应帮扶，向提供帮扶的农户给予一定补助，使他们有一定的激励去帮助弱者，并且促进了村集体的和谐。
3.4.2 加快农村配套设施改革，提高农村保障服务水平
改革农村医疗、卫生条件，提高农村医疗水平，建立农村医疗保险制度，逐步与城镇医卫服务挂钩，实现城乡统一医卫体系；加强农村义务教育，提高农村接受教育的积极性，加大农村教育的经费和教师投入，提高教育水平并逐步与城镇接轨；建立农村劳动力就业培训制度，提高农村劳动力职业技能；改革户籍制度，消除对农业户口的歧视性规定和待遇，实行城乡户籍一体化，刺激有能力农民向城镇转移。
3.4.3 构建城乡一体化社会保障体系
逐步建立完善农村社会保障体系，强化土地生产功能，弱化就业和保障功能。把进城农民逐步纳入城市社会保障体系，使其与城市居民享有同等的社会保障服务，真正把农民从土地中解放出来。农村社会保障体系达到一定水平后，逐步与城市社会保障体系接轨，实行城乡一体化的完善的社会保障制度。
参考文献（Reference）：
[1] 张红宇.对当前农地制度创新的几点看法与评论[J].农村经济,2005(8):3-7.
[2] 叶剑平,蒋妍,丰雷.中国农村土地流转市场的调查研究——基于2005年17省调查的分析和建议[J].中国农村观察,2006,(4):48-55.
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[5] 张婉丽等.加快中国土地产权制度建设的建议[J].中国土地科学,2004(1):14-17.
[6] 吴克宁等.中国农村土地产权制度改革探讨[J],中国土地科学,2005(4):39-42.
[7] 刘涛,曲福田等.土地细碎化、土地流转对农户土地利用效率的影响[J].资源科学,2008(10):1511-1515.
