日前，全国政协调研组来我市就农村集体建设用地流转工作开展专题调研。我市国土、建设、规划、税务等部门介绍了我市近年来农村集体建设用地流转工作，建议尽快制订出台适合现阶段农村集体建设用地流转的法律法规，规范农村集体建设用地流转市场和批准程序，统筹处理好利益分配关系，完善科学规划和监督机制，促进农村经济发展和社会稳定。

　　推进农村集体建设用地流转是统筹城乡发展的必然趋势。从我市情况看，目前全市市域人口为600万，城镇化率为58%，到2020年全市市域人口达到700万，城镇化率为要达到75%以上，将有170万农民进入城镇。农民不仅要在城镇就业，还要安家落户，必然带来对城镇建设用地需求增加。在保护耕地红线前提下，建设用地从哪来，只有挖掘农村集体建设用地潜力。

　　但是由于目前国家对农村集体建设用地管理立法体系相对还不完善，加之集体建设用地管理本身比较复杂，在具体工作中存在一些突出问题。我市在2009年开展了一次关于农村集体建设用地管理的专题调研，调研发现各地不同程度存在着农村集体建设用地自发流转的现象，集体建设用地流转多是隐形和自发的，管理难度较大；违法占用集体建设用地时有发生，近两年，我市加大了对违法违章建筑的整治力度，基本刹住了城郊地区违法用地之风，但违法占地的行为仍没有得到遏制；宅基地利用率低、发证难。出现这些问题的主要原因是：

　　法律法规对农村集体建设用地流转形成较大的限制。例如，土地管理法第43条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第62条规定：农村村民只能拥有一处宅基地……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。第63条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。上述规定，对集体建设用地的流转采取严格限制和禁止的态度，限制了集体建设用地流转市场的正常发展。

　　对集体产权的歧视成为合理流转的阻碍。土地管理法明确规定我国实行土地的全民所有制和集体所有制两种形式，土地所有权可分为国有土地和集体土地，但二者享受的待遇却不相同，依法取得的国有建设土地使用权流转基本不受限制，而集体建设用地使用权的流转却要受到诸多阻挠。同时，根据公共利益需要，通过征地的方式，国家可以将集体土地强制转为国有。然后，在征地制度尚不完善的情况下，经常发生政府低价征地高价转出的现象，集体土地所有者不能或很少的参与土地增值收益分成，产权主体利益和感情都受到较大伤害。在集体产权得不到公平对待的情形下，集体产权主体往往会绕开法律法规限制，自发的流转土地以获取土地收益。目前小产权房大量存在就是例证。

　　土地流转收益分配关系不合理。很多集体建设用地使用权流转过程中的收益分配情况较为混乱。所有者、使用者和各级政府之间的利益分配关系不清。要么各级政府对流转管理太死，政府收益分配比例过高；要么集体土地所有者绕开政府进行私下交易，侵占由国家投资带来的土地增值收益；还有些甚至是土地使用者私下流转土地，造成集体和国家土地收益的双重流失。在土地流转过程中，如何保护农民的利益还需要进一步明确。

　　开展农村集体建设用地流转亟须法律保障。应尽快从国家层面出台相应的制度规范和具体的指导意见，对流转条件、流转程序、用地制度、分配关系等，都作出明确的规定。我市有关部门建议，农村集体建设用地流转应加快法制建设。一是要明确集体土地产权的法律界定，进一步清理三级主体的产权界区，规范农民集体的组织形式，避免产权主体虚置与权力职能重叠；二是要消除对集体土地产权的法律歧视，尤其要对国家征地范围进行更细致的界定，尽力避免因盲目无序征地造成的农民利益损失；三是要放宽对农村集体建设用地使用权流转的法律限制，应在有偿使用基础上，允许集体建设用地自由合法流转；四是要完善流转的法律内容，在地方试点基础上，尽快颁布全国性的法律文本，为合理界定流转范围、确定流转形式、明确分配和强化规划管理提供法律指导。