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[关于农村集中居住点宅基地使用权发证问题的思考]
摘要：集中居住点宅基地使用权登记难的根本原因在于法律和政策对于宅基地流转的限制，从法律上打破村组集体经济组织界限对宅基地流转的阻碍，完善农村宅基地流转制度是解决集中居住点土地使用权发证难题的根本之策。
关键词：集中居住点；宅基地使用权；发证
农村集中居住点创建工作，是新时期社会主义新农村建设的一个重要组成部分。通过集中居住点建设，可为农村农民生产生活创造良好的环境，提高农村居民生活质量，有利于节约、集约利用农村集体建设用地，但在集中居住点建设如火如荼开展的同时，也带来了宅基地跨村组调换难、发证难等一系列问题，其中发证难题已经严重制约了集中居住点建设工作的开展，如何破解集中居住点土地使用权登记发证的难题，顺利推进集中居住点建设工作？本文将做一些探讨。
1.造成集中居住点土地发证难的主要原因
1.1宅基地跨村组流转存在法律上的障碍
现有法律法规对集体土地流转政策的限制是阻碍发证的主要原因。宅基地是农村居民的基本生活资料，在我国农村具有很强的社会保障作用，若允许自由转让，在农民经济能力强弱有差别的情况下难免发生土地兼并，导致弱者丧失基本生活条件。因此，目前我国的法律是禁止农村宅基地流转买卖的，赠与、入股、抵押一概不允许。但有两种情况例外：一是继承；二是宅基地使用权随着房屋所有权的转让而流转。农村居民对自己房屋时具有所有权和自由处分权的，而我国实行的是严格的“房地合一”的政策，因此，房屋受让人在取得房屋所有权的同时也取得了宅基地使用权。同时，由于宅基地对集体经济组织成员具有社会保障作用，为了防止集体财产向外人转移，宅基地使用权随着房屋所有权转移又必须受到三种限制：一是受让人必须只能是本集体经济组织成员，如果要转让给本集体经济组织以外的人员，该人员必须首先在集体组织中落户并符合申请宅基地的条件；二是农村居民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖房屋后，再申请宅基地的，不予批准，防止耕地流失。三是受让方的宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，否则不得受让【1】。
因此在这样的限制集体建设用地流转的大背景下，结合目前农村集中居住点建设实际，发证就存在困难，因为法律明确限制了宅基地使用权流转的范围，是符合条件的本集体经济组织内成员，而目前集中居住点都存在宅基地跨组集体经济组织流转的现象，有的甚至跨村跨乡（镇）跨省流转，在现有宅基地流转制度框架内，符合办证条件的只有很少一部分。
1.2通过调整土地权属解决发证问题可操作性不强
土地权属调整是突破法律对宅基地流转限制的一种方法，通过跨村组的土地权属调整能够在我国现有法律法规允许的范围内进行宅基地使用权的登记发证。但就目前实践来看，土地权属调整很难进行，其原因主要有以下几个方面：一是为了农业生产方便，农户一般都住在自己承包田附近，如果调整远了，则给生产生活带来诸多不便，农民不同意调整土地；二是土地质量等级有差别，土地调整涉及到农民切身利益，协调调整双方利益相当困难；三是土地调整涉及的面比较大，有的要跨组，甚至跨村调整，这样的调整从目前看实施难度大；四是没有明确的政策性文件规定土地要调整，又不可行政强制执行土地调整，实际操作困难。
1.3集中居住点打破了传统自建模式，为土地登记发证带来困难
现有集中居住点建房方式急需规范，有的乡镇在建设集中居住点时不按照要求的方式建房，除了政府提倡的代建和自建外，存在多种建房方式，有的甚至将集体土地出让给开发商开发，房屋建好后由开发商出售。这种方式实际上是形成了“小产权房”，根据规定，“小产权房”是禁止予以办理土地使用证的。与此同时，开发商开发后房屋价格往往偏高，而拆迁补偿费相对较低，相当一部分被拆迁农户买不起房子，被拆迁农户居无定所，造成一定的社会稳定隐患。
2.集中居住点土地使用权发证可行性分析
2.1自由流转是宅基地使用权的用益物权属性的内在要求
根据用益物权原理，用益物权是所有权派生的权利。但是用益物权的这种派生性并不影响用益物权作为一种独立的财产权的存在。用益物权一旦产生，其权利人就在设定的范围内独立的支配其标的物，进行使用和收益。用益物权人不仅可以排除一般的人对其行使用益物权行使的干涉，而且用益物权人在其权利范围内可以依据用益物权直接对抗物的所有权人对其权利的非法妨害。因此，作为用益物权之一的宅基地使用权，理当遵循用益物权的基本原理。农民作为宅基地使用权的权利人，应当享受占有、使用和收益的权利。用益物权的另一项权能是处分权，具体体现为农村村民应当对其宅基地享有处分权，即宅基地使用权可以通过房屋买卖、赠与等法律行为实现转移，农村村民也可通过事实上的处分行为加以抛弃。农村宅基地使用权基本属于无偿设立，是农村住宅社会保障制度的具体体现，但是农村村民取得宅基地使用权后，其社会保障使命即告完成，至于农村村民是否亲自享受其宅基地使用权上的利益，则另当别论【2】。而现行法律政策对宅基地流转的限制，有悖于用益物权属性的内在要求。
2.2“房地合一”理论要求宅基地自由流转
《物权法》将宅基地使用权与建设用地使用权、承包经营权、地役权共同规定为用益物权，因次宅基地所有者应该拥有占有、使用、受益、处分的权利，但目前赋予宅基地使用者却不是完整的用益物权，宅基地所有者不具有完整的处分权，具体表现为宅基地只能在符合条件的本集体经济组织成员间流动，而处分权正是宅基地打破村组界限自由流转的法律基础。与之相反，宅基地上的建筑完全属农民个人所有，具有完整的占有、使用、收益和处分的权利，限制宅基地使用权的转让，无疑限制了农民对属于自己的房屋这一财产的有效处分，从而达不到物的效用目的，这对于任何一个农村居民都是不情愿看到的事情，也是与法理相悖的。因此，房屋的个人所有权和宅基地的有限处分权之间具有较大矛盾，坚持“房地合一”原则必然要求宅基地的自由流转，赋予农民完整的用益物权。
2.3法律松动
我国《宪法》第十条第四款规定：“任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依照法律规定转让。”2004年修订的新《土地管理法》第二条也规定：“土地使用权可以依法转让”，这里的土地使用权范围较广，既包括国有土地使用权，也包括农村土地使用权，而农村土地使用权除了土地承包权之外，还包括集体建设用地使用权以及宅基地使用权，并且只要不采取非法的形式，是可以按规定转让的。《土地管理法》第62条第3款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”从此款规定可以看出，根据我国“房地合一”的原则，土地管理法并没有严格禁止宅基地流转，只是在出卖、出租住房后，不得再申请宅基地。同时作为一部全国性的法律，它的表述应该是非常严谨的，如果完全禁止宅基地流转，则会明确规定严格禁止宅基地流转。
《物权法》第154条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法和国家有关规定。”虽然没有对宅基地流转作出突破，但可以看出《物权法》也没有做出禁止宅基地流转的限制，同时为以后宅基地流转立法埋下伏笔。
2.4政策支持
宅基地作为农村集体建设用地的一种，中央和省级政府的政策对集体建设用地流转的支持为宅基地突破流转限制提供了很好的契机。
近年国家出台的一些政策明确了集体建设用地流转改革的方向。《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》（中发[2003]3号）中指出：“各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题，降低企业搬迁的成本。”又如《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）文提出，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。这些无疑为集体建设用地流转改革提供了有力的依据。
江苏省人民政府200年出台的《关于推进小城镇建设加快城镇化进程的意见》提出：“要完善集体土地流转制度，为小城镇建设使用集体用地创造宽松环境。在符合土地利用总体规划的前提下，允许不同集体经济组织之间按照等质等量、就近方便的原则进行土地调整交换。”
从以上分析可以看出，无论是“房地合一”原则与用益物权性质的要求，还是集体建设用地流转给宅基地流转带来的契机，以及实践的需求，宅基地流转势在必行，也使得集中居住点土地使用权发证也具有可行性。
3.做好集中居住点土地使用证发放工作的几点思考
3.1修改限制宅基地流转的法律法规
现有法律法规对宅基地流转的限制已经不能适应农村经济发展的需求，对宅基地流转的限制无法体现宅基地财产价值，农民切身利益无法得到有效保护，同时造成土地闲置浪费等现象。因此，要充分利用《物权法》确定宅基地使用权为用益物权以及《土地管理法》修改的契机，对我国现有法律法规对宅基地流转限制的条文进行修改，扩大宅基地流转受让主体的范围，允许依法取得宅基地使用权进行买卖、继承、交换、赠与、抵押，赋予宅基地使用权完整的用益物权。
3.2完善农村宅基地流转制度
3.2.1明确宅基地所有权主体及其代表
目前我国集体土地实行的是“三级所有，队为基础”的所有权制度，造成的集体土地所有权主体虚置问题严重制约了集体土地流转。村民小组这一级集体经济组织已经弱化，集中居住点建设使得组集体经济组织土地界线被打破，没有所有权行使的代表，将宅基地所有权赋予组集体经济组织所有和管理已经不具有现实性和效率性，而将宅基地所有权赋予村集体经济组织所有更适合现实的需要，并由村委会作为宅基地所有权主体代表，负责管理，接受村民监督。
3.2.2保持宅基地集体所有权不变，扩大宅基地使用权流转范围
集中居住点宅基地使用权受让主体如果仍仅限于本集体经济成员，已不符合集中居住点建设节约、集约用地的要求，并且规划建设规模较大的康居示范村或 集中居住点在满足本集体经济成员宅基地需求的同时，如不扩大受让主体，将造成资源的严重浪费。因此，集中居住点范围内宅基地使用权受让主体除本集体经济组织成员外，可以扩大为本村集体经济组织成员外的人员，包括其他村或乡镇的人员。在宅基地所有权不变的情况下，集中居住点房屋取得人同时取得宅基地使用权。同时，其他村或者乡镇的村民在本村集中居住点取得宅基地使用权需经本村2/3以上村民书面同意。
但值得注意的是，宅基地使用权受让主体不能包括城镇居民，国家法律法规明确规定城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。对于符合宅基地申请条件的人员颁发村集体土地使用权证书，允许其在本乡镇内自主流转宅基地使用并可设立抵押，但要求及时办理变更登记。
3.3设定严格的宅基地使用权发证条件
3.3.1规范集中居住点建房方式，杜绝 “小产权房”现象发生
地方政府要加强监管，出台政策严格规定集中居住点建房方式，提倡政府代建和自建模式，严禁开发商以集中居住点建设为名开发商品房，办理集中居住点土地使用权证书要出具建设部门和乡（镇）政府的联合证明文件，证明房屋建设方式为政府代建或者自建方可正常办理土地证书，否则一律不予办理。
3.3.2严格执行“一户一宅”政策
要严格实行拆旧建新制度，确保“一户一宅”政策的落实。村民申请新建住房，必须出据承诺书，承诺拆除旧房，退出原使用的旧宅基地，交由村委会重新安排使用。在办理宅基地使用权证书时要出具原宅基所在集体经济组织的证明材料，证明其已推出原有宅基地，方可予以办理宅基地使用证书。
参考文献
【1】江平.中国物权法教程[M].北京:知识产权出版社,2007.3，353-365
【2】付坚强,陈利根.我国农村宅基地使用权制度论略-现行立法的缺陷及其克服[J].江淮论坛,2008,(1):97
关键词：集中居住点；宅基地使用权；发证
农村集中居住点创建工作，是新时期社会主义新农村建设的一个重要组成部分。通过集中居住点建设，可为农村农民生产生活创造良好的环境，提高农村居民生活质量，有利于节约、集约利用农村集体建设用地，但在集中居住点建设如火如荼开展的同时，也带来了宅基地跨村组调换难、发证难等一系列问题，其中发证难题已经严重制约了集中居住点建设工作的开展，如何破解集中居住点土地使用权登记发证的难题，顺利推进集中居住点建设工作？本文将做一些探讨。
1.造成集中居住点土地发证难的主要原因
1.1宅基地跨村组流转存在法律上的障碍
现有法律法规对集体土地流转政策的限制是阻碍发证的主要原因。宅基地是农村居民的基本生活资料，在我国农村具有很强的社会保障作用，若允许自由转让，在农民经济能力强弱有差别的情况下难免发生土地兼并，导致弱者丧失基本生活条件。因此，目前我国的法律是禁止农村宅基地流转买卖的，赠与、入股、抵押一概不允许。但有两种情况例外：一是继承；二是宅基地使用权随着房屋所有权的转让而流转。农村居民对自己房屋时具有所有权和自由处分权的，而我国实行的是严格的“房地合一”的政策，因此，房屋受让人在取得房屋所有权的同时也取得了宅基地使用权。同时，由于宅基地对集体经济组织成员具有社会保障作用，为了防止集体财产向外人转移，宅基地使用权随着房屋所有权转移又必须受到三种限制：一是受让人必须只能是本集体经济组织成员，如果要转让给本集体经济组织以外的人员，该人员必须首先在集体组织中落户并符合申请宅基地的条件；二是农村居民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖房屋后，再申请宅基地的，不予批准，防止耕地流失。三是受让方的宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，否则不得受让【1】。
因此在这样的限制集体建设用地流转的大背景下，结合目前农村集中居住点建设实际，发证就存在困难，因为法律明确限制了宅基地使用权流转的范围，是符合条件的本集体经济组织内成员，而目前集中居住点都存在宅基地跨组集体经济组织流转的现象，有的甚至跨村跨乡（镇）跨省流转，在现有宅基地流转制度框架内，符合办证条件的只有很少一部分。
1.2通过调整土地权属解决发证问题可操作性不强
土地权属调整是突破法律对宅基地流转限制的一种方法，通过跨村组的土地权属调整能够在我国现有法律法规允许的范围内进行宅基地使用权的登记发证。但就目前实践来看，土地权属调整很难进行，其原因主要有以下几个方面：一是为了农业生产方便，农户一般都住在自己承包田附近，如果调整远了，则给生产生活带来诸多不便，农民不同意调整土地；二是土地质量等级有差别，土地调整涉及到农民切身利益，协调调整双方利益相当困难；三是土地调整涉及的面比较大，有的要跨组，甚至跨村调整，这样的调整从目前看实施难度大；四是没有明确的政策性文件规定土地要调整，又不可行政强制执行土地调整，实际操作困难。
1.3集中居住点打破了传统自建模式，为土地登记发证带来困难
现有集中居住点建房方式急需规范，有的乡镇在建设集中居住点时不按照要求的方式建房，除了政府提倡的代建和自建外，存在多种建房方式，有的甚至将集体土地出让给开发商开发，房屋建好后由开发商出售。这种方式实际上是形成了“小产权房”，根据规定，“小产权房”是禁止予以办理土地使用证的。与此同时，开发商开发后房屋价格往往偏高，而拆迁补偿费相对较低，相当一部分被拆迁农户买不起房子，被拆迁农户居无定所，造成一定的社会稳定隐患。
2.集中居住点土地使用权发证可行性分析
2.1自由流转是宅基地使用权的用益物权属性的内在要求
根据用益物权原理，用益物权是所有权派生的权利。但是用益物权的这种派生性并不影响用益物权作为一种独立的财产权的存在。用益物权一旦产生，其权利人就在设定的范围内独立的支配其标的物，进行使用和收益。用益物权人不仅可以排除一般的人对其行使用益物权行使的干涉，而且用益物权人在其权利范围内可以依据用益物权直接对抗物的所有权人对其权利的非法妨害。因此，作为用益物权之一的宅基地使用权，理当遵循用益物权的基本原理。农民作为宅基地使用权的权利人，应当享受占有、使用和收益的权利。用益物权的另一项权能是处分权，具体体现为农村村民应当对其宅基地享有处分权，即宅基地使用权可以通过房屋买卖、赠与等法律行为实现转移，农村村民也可通过事实上的处分行为加以抛弃。农村宅基地使用权基本属于无偿设立，是农村住宅社会保障制度的具体体现，但是农村村民取得宅基地使用权后，其社会保障使命即告完成，至于农村村民是否亲自享受其宅基地使用权上的利益，则另当别论【2】。而现行法律政策对宅基地流转的限制，有悖于用益物权属性的内在要求。
2.2“房地合一”理论要求宅基地自由流转
《物权法》将宅基地使用权与建设用地使用权、承包经营权、地役权共同规定为用益物权，因次宅基地所有者应该拥有占有、使用、受益、处分的权利，但目前赋予宅基地使用者却不是完整的用益物权，宅基地所有者不具有完整的处分权，具体表现为宅基地只能在符合条件的本集体经济组织成员间流动，而处分权正是宅基地打破村组界限自由流转的法律基础。与之相反，宅基地上的建筑完全属农民个人所有，具有完整的占有、使用、收益和处分的权利，限制宅基地使用权的转让，无疑限制了农民对属于自己的房屋这一财产的有效处分，从而达不到物的效用目的，这对于任何一个农村居民都是不情愿看到的事情，也是与法理相悖的。因此，房屋的个人所有权和宅基地的有限处分权之间具有较大矛盾，坚持“房地合一”原则必然要求宅基地的自由流转，赋予农民完整的用益物权。
2.3法律松动
我国《宪法》第十条第四款规定：“任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依照法律规定转让。”2004年修订的新《土地管理法》第二条也规定：“土地使用权可以依法转让”，这里的土地使用权范围较广，既包括国有土地使用权，也包括农村土地使用权，而农村土地使用权除了土地承包权之外，还包括集体建设用地使用权以及宅基地使用权，并且只要不采取非法的形式，是可以按规定转让的。《土地管理法》第62条第3款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”从此款规定可以看出，根据我国“房地合一”的原则，土地管理法并没有严格禁止宅基地流转，只是在出卖、出租住房后，不得再申请宅基地。同时作为一部全国性的法律，它的表述应该是非常严谨的，如果完全禁止宅基地流转，则会明确规定严格禁止宅基地流转。
《物权法》第154条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法和国家有关规定。”虽然没有对宅基地流转作出突破，但可以看出《物权法》也没有做出禁止宅基地流转的限制，同时为以后宅基地流转立法埋下伏笔。
2.4政策支持
宅基地作为农村集体建设用地的一种，中央和省级政府的政策对集体建设用地流转的支持为宅基地突破流转限制提供了很好的契机。
近年国家出台的一些政策明确了集体建设用地流转改革的方向。《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》（中发[2003]3号）中指出：“各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题，降低企业搬迁的成本。”又如《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）文提出，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。这些无疑为集体建设用地流转改革提供了有力的依据。
江苏省人民政府200年出台的《关于推进小城镇建设加快城镇化进程的意见》提出：“要完善集体土地流转制度，为小城镇建设使用集体用地创造宽松环境。在符合土地利用总体规划的前提下，允许不同集体经济组织之间按照等质等量、就近方便的原则进行土地调整交换。”
从以上分析可以看出，无论是“房地合一”原则与用益物权性质的要求，还是集体建设用地流转给宅基地流转带来的契机，以及实践的需求，宅基地流转势在必行，也使得集中居住点土地使用权发证也具有可行性。
3.做好集中居住点土地使用证发放工作的几点思考
3.1修改限制宅基地流转的法律法规
现有法律法规对宅基地流转的限制已经不能适应农村经济发展的需求，对宅基地流转的限制无法体现宅基地财产价值，农民切身利益无法得到有效保护，同时造成土地闲置浪费等现象。因此，要充分利用《物权法》确定宅基地使用权为用益物权以及《土地管理法》修改的契机，对我国现有法律法规对宅基地流转限制的条文进行修改，扩大宅基地流转受让主体的范围，允许依法取得宅基地使用权进行买卖、继承、交换、赠与、抵押，赋予宅基地使用权完整的用益物权。
3.2完善农村宅基地流转制度
3.2.1明确宅基地所有权主体及其代表
目前我国集体土地实行的是“三级所有，队为基础”的所有权制度，造成的集体土地所有权主体虚置问题严重制约了集体土地流转。村民小组这一级集体经济组织已经弱化，集中居住点建设使得组集体经济组织土地界线被打破，没有所有权行使的代表，将宅基地所有权赋予组集体经济组织所有和管理已经不具有现实性和效率性，而将宅基地所有权赋予村集体经济组织所有更适合现实的需要，并由村委会作为宅基地所有权主体代表，负责管理，接受村民监督。
3.2.2保持宅基地集体所有权不变，扩大宅基地使用权流转范围
集中居住点宅基地使用权受让主体如果仍仅限于本集体经济成员，已不符合集中居住点建设节约、集约用地的要求，并且规划建设规模较大的康居示范村或 集中居住点在满足本集体经济成员宅基地需求的同时，如不扩大受让主体，将造成资源的严重浪费。因此，集中居住点范围内宅基地使用权受让主体除本集体经济组织成员外，可以扩大为本村集体经济组织成员外的人员，包括其他村或乡镇的人员。在宅基地所有权不变的情况下，集中居住点房屋取得人同时取得宅基地使用权。同时，其他村或者乡镇的村民在本村集中居住点取得宅基地使用权需经本村2/3以上村民书面同意。
但值得注意的是，宅基地使用权受让主体不能包括城镇居民，国家法律法规明确规定城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。对于符合宅基地申请条件的人员颁发村集体土地使用权证书，允许其在本乡镇内自主流转宅基地使用并可设立抵押，但要求及时办理变更登记。
3.3设定严格的宅基地使用权发证条件
3.3.1规范集中居住点建房方式，杜绝 “小产权房”现象发生
地方政府要加强监管，出台政策严格规定集中居住点建房方式，提倡政府代建和自建模式，严禁开发商以集中居住点建设为名开发商品房，办理集中居住点土地使用权证书要出具建设部门和乡（镇）政府的联合证明文件，证明房屋建设方式为政府代建或者自建方可正常办理土地证书，否则一律不予办理。
3.3.2严格执行“一户一宅”政策
要严格实行拆旧建新制度，确保“一户一宅”政策的落实。村民申请新建住房，必须出据承诺书，承诺拆除旧房，退出原使用的旧宅基地，交由村委会重新安排使用。在办理宅基地使用权证书时要出具原宅基所在集体经济组织的证明材料，证明其已推出原有宅基地，方可予以办理宅基地使用证书。
参考文献
【1】江平.中国物权法教程[M].北京:知识产权出版社,2007.3，353-365
【2】付坚强,陈利根.我国农村宅基地使用权制度论略-现行立法的缺陷及其克服[J].江淮论坛,2008,(1):97
